Teoría de la integración
1.- Punto de partida: ¿la integración latinoamericana crea o desvía comercio?
El MMCA, el CAN y el MERCOSUR, presentan la argumentación teórica de las uniones aduaneras y dos conclusiones empíricas importantes aunque contrapuestas: a) el regionalismo favorece los efectos competitivos, y b) los acuerdos de integración representan un fenómeno esencialmente proteccionista, así como sus consecuencias para el debate sobre la finalidad de la integración económica.
Las evoluciones del comercio interno de sus agrupaciones depende secundariamente del efecto de la formación d los acuerdos.
El argumento clásico y sus extensiones
Uno de los méritos más importantes de la teoría clásica de la integración es el reconocimiento de que la unión de dos o más mercados no siempre produce bienestar.
Dependiendo de los niveles de protección, el aumento del comercio grupal puede deberse: a) creación de comercio, b) desviación de comercio.
El mercado regional caracterizado por la rivalidad de sus industrias es más deseable que una unión de economías complementarias sectorialmente. La necesidad de que los acuerdos den cobertura a los vínculos comerciales más importantes a fin de aminorar el flujo potencialmente objeto de discriminación.
La inversión, variable resulta tan importante como el intercambio de bienes para comprender la racionalidad del regionalismo. Esta variable, asociada a otras no cuantitativas, como la similitud cultural o el mejor conocimiento de los mercados, explica los incentivos multinivel que operan en la profundización d la interdependencia regional. Favorece la gradual adaptación de las empresas a los niveles internacionales de competitividad, y en el mediano plazo, un ritmo de creación de comercio sin efectos críticos sobre la balanza de pagos.
Métodos de cálculo
El Índice de Concentración Simple, divide la participación del comercio intra-grupo entre la participación del grupo en el comercio mundial. El Índice de Intensidad Comercial, compara la participación de las exportaciones de un país con las importaciones totales del país socio y las importaciones de terceros países. El Índice de Propensión al Comercio compara la participación de un país en el comercio internacional y su participación en las importaciones de un país socio.
Tipo de cambio
Los hechos capitales de la productividad es que los precios internacionales no sólo responden a las variaciones en la estructura de costos de producción, sino al tipo de cambio.
Comportamiento diferencial de los sectores
Las exportaciones latinoamericanas caen dentro de tres categorías. El riesgo de simplificar las causas de la variación de las corrientes de intercambio de bienes, cuanto que estas ultimas son inseparables de estrategias comerciales, cada vez más específicas y complejas de las empresas.
Barreras no arancelarias
A diferencia de los araceles, su operación asocia costos económicos y desgaste administrativo, y no se distingue claramente del uso legítimo para preservar derechos laborales, medioambientales, estándares de calidad o defender la industria local frente a prácticas desleales.
Sustituye aranceles, cuotas, restricciones voluntarias a las exportaciones, reglas de origen estrictas, proliferación de medidas antidumping, barreras técnicas, medidas fitosanitarias, compras de gobierno y subsidios, puede considerarse como aleatoria y no redundante con el regionalismo.
¿Cuál umbral para la medición?
La liberalización intra-grupo añade dificultades de distinto orden a la medición del regionalismo.
El MMCA se crea en 1960 y luego de un lustro exitoso para el comercio intra-grupo se suceden violaciones a los compromisos, tensiones interestatales y guerras civiles que concluyen con la desviación del esquema durante la década de 1980.
Cambio en la protección externa.
El estudio de la protección arancelaria, el más intuitivo para saber si un acuerdo contribuye o no a la desviación de comercio.
Los aranceles extra-grupo tienen como tope los derechos “consolidados” es decir, aquellos aranceles máximo negociados en la OMC y cuya elevación se considera difícil. La liberalización unilateral depende de la dinámica negociadora multilateral y guara una relación menos significativa con el regionalismo.
Variaciones en el comercio intra-grupo
El incremento más elevado se registra en el MERCOSUR, seguido de la CAN , el MCCA.
La evolución de las importaciones intra-grupo no dice si la sustitución de proveedores es ineficiente o es el resultado de la mayor competitividad de las empresas; si es la consecuencia de la liberalización, o de la mayor cercanía geográfica u otras características de los acuerdos.
Los niveles subregionales y multilaterales destacan: a) la percepción, ampliamente compartida por la toma de decisiones en América Latina, de que las exportaciones constituyen un principal vector del crecimiento; b) la convergencia de los gobiernos de la región respecto al conjunto de políticas de la apertura económica: c) el activismo de las empresas exportadoras favorable a la ampliación del mercado, incluyendo la creación de un ambiente propicio para las concesiones comerciales; y d) la relación de vasos comunicantes entre numerosas iniciativas del mismo orden negociación de tratados bilaterales de libre comercio, reactivación de esquemas tradicionales.
Correlación múltiple
Estas políticas, denominadas Consenso de Washington, marcan el punto de partida de la liberalización unilateral a finales de la década de 1980.
Las variaciones en el intercambio interno de las agrupaciones dependen en gran medida de variables extra grupo.
La creación de los acuerdos no se encuentra entre las principales casualidades de la evolución del comercio intra-grupo, debilitan la creación y la desviación de comercio.
2.- Enfoques de la integración en disparidad y encapsulamiento disciplinario
Uno de los problemas de mayor trascendencia para el regionalismo latinoamericano son las consecuencias de la integración en disparidad, entre pequeñas, medianas y grandes economías.
La conjetura clásica de los países pequeños
Para la incidencia del libre comercio sobre los países pequeños, la economía apela a un modelo estático compuesto de una economía pequeña; a) una grande; b) y dos bienes.
El comercio Internacional para abastecer sus necesidades de consumo y producción se beneficia a través del abaratamiento de las importaciones, adquiridas sin arancel.
La economía pequeña se beneficia de la liberalización del comercio en mayor medida que la economía grande. Según éstas, el libre comercio en disparidad también favorece la inversión, la transferencia de tecnología y el aprendizaje industrial de las pequeñas economías. Procesos se dotan de mecanismos de integración profunda, tales como la coordinación macroeconómica, la movilidad de factores y la unión monetaria entre los países miembros, los beneficios crecen en tres direcciones: asignación más eficiente de recursos, aumento de la competitividad del mercado y de las transacciones comerciales.
El aumento del comercio incrementa el PIB vía el estimulo a la eficiencia, el cual, a su vez, promueve la expansión del comercio.
Limitaciones explicativas
El ajuste de la estructura de precios y la especialización productiva constituyen procesos relativamente cortos y lineales. La adaptación de los países pequeños a alas condiciones de competitividad imperantes en la economía mayor representa el principal problema del libre comercio, ya que puede ser costosa y exigirles recursos y plazos de liberalización más dilatados que los que comúnmente establecen los acuerdos.
Una nueva estructura de costos industriales en los productos más pequeños, los incentivos al consumo de bienes importados determinan que en la primera fase del ajuste se generen desequilibrios externos, conduzcan a la adopción de política de eficiencia temporal.
La mejora en la competitividad de la pequeña economía puede verse postergada a causa de su menor experiencia industrial, la escasa diversificación de la estructura productividad y las mayores dificultades en la absorción de pérdidas.
Estos determinantes obligan a considerar no sólo el tamaño de la economía, sino el nivel de desarrollo que permite definir con mayor precisión los determinantes reales de la integración en disparidad.
Los países pequeños no difieren de los medianos y mayores, se advierte en los primeros mayor vulnerabilidad comercial y macroeconómica.
El estudio del IGE, observa que las economías pequeñas registran menores capacidades para hacer frente al comercio administrado en razón del mayor costo per cápita que tiene para éstos la resolución de los litigios comerciales.
La liberalización como proceso heterogéneo
Que los acuerdos estipulen circunstancias cercanas al comercio administrado y no al pleno libre comercio se origina en la propia complejidad del proceso de liberalización.
Los países del MCCA están exentos de aranceles.
El contraste en los niveles de protección arancelaria deja prever un proceso de liberalización dominado por el mayor esfuerzo latinoamericano.
La eliminación de las barreras no arancelarias representa el otro gran componente de toda liberalización comercial, se incluyen las barreras técnicas al comercio, las medidas fitosanitarias, la promiscuidad en el uso de las medidas contingentes, las restricciones voluntarias a las exportaciones y las cuotas.
Interdependencia y negociación entre economías dispares
Con inclusión de los fenómenos económicos y cuantificables, la integración representa la interacción de un conjunto de actores y factores cuyo rango o variedad de problemas desborda con creces el ámbito del mercado.
La integración entre países. Esta recomendación resulta más visible al momento de operar con el concepto de interdependencia económica, un equivalente más comprensivo de los diversos aspectos que involucra la integración internacional.
La interdependencia fortalece la cooperación y debilita la política de beneficios relativos. La idea subyacente es que la interdependencia crea un sistema d determinantes básicas capaces de mejorar “la habilidad de un Estado para lograr el equilibrio susceptible de limitar el que obtenga beneficios desproporcionados”.
El aumento de los recursos del país dependiente favorece la adopción de una estrategia de “reducción de la dependencia”.
El proceso de integración conduce a una estructura que estimula la adopción de políticas capaces de hacer frente a las necesidades y desafíos de la desigualdad de los países socios.
La interdependencia entre economías no impide la distribución relativamente equitativa de los beneficios, el atractivo de los beneficios absolutos hace que la integración busque atenuar las diferencias entre países.
La intensificación de las interdependencias como un fenómeno que engloba situaciones de vulnerabilidad y de extrema complejidad, especialmente los menor desarrollo. La interdependencia es vista como una relación que comporta series paralelas con efectos benéficos y negativos.
Para evitar que las economías pequeñas enfrenten pérdidas que agraven su vulnerabilidad, es recomendable que los acuerdos incluyan mecanismos de redistribución del bienestar. Si la interdependencia no cuenta con una adecuada institucionalidad es preferible un nivel bajo la integración que atenúe los costos.
Negociación en disparidad
La cuestión de la interdependencia en disparidad está íntimamente conectada con el debate sobre las diferentes capacidades negociadoras.
La teoría de las negociaciones presenta dos conceptos opuestos: a) para el influyente modelo de Nash (1950), los resultados de la negociación reflejan la diferencia en recursos de los participantes; b) según Nye (1990) el desenlace no depende de esta diferencia en las capacidades negociadoras.
Proviene en la diversidad de formas de negociación y en la falta de claridad sobre el papel de las disparidades.
La existencia de instrumentos de control disuelve en parte el antagonismo, deja de influir decisivamente en las relaciones internacionales.
La gerencia de la integración
Los trabajos es la capacidad que tiene la integración de socios dispares para lograr la estabilidad económica de la agrupación.
La economía mayor representa el ancla o la fuente de estabilidad para la gerencia de las tasas de cambio y la harmonización de políticas monetarias. Estimula la creación de comercio mediante la absorción de la nueva capacidad exportadora de los países asociados.
Según su versión más conocida, éstas comúnmente se desarrollan “alrededor de núcleos fuertes” con la finalidad de conformar un sistema estable.
El liderato franco-alemán dentro de la UE , uno de los casos más frecuentemente citados, se reviste de características que no permiten su generalización. La preponderancia de ambos países ha estado sujeta a variaciones importantes en el pasado y sólo después de la Declaración Schuman
Disparidad y determinantes estratégicos
La preponderancia crítica de un país tiene un impacto disuasivo en la producción de conflictos; concretamente, la disparidad representa una condición de pacificación, ya que inhibe los conflictos y allana la adopción de políticas alternativas.
Toda relación de poder combina elementos de consenso y coerción dispuestos de manera asimétrica: a mayor adhesión le corresponde un menor ejercicio represivo y viceversa.
Las relaciones interamericanas ofrecen abundante evidencia sobre la política de consensos al intervencionismo activo. Este proceso revela una tensión, dinámica entre la hegemonía estadounidense y su política de superpotencia: en un extremo se busca la estabilidad del sistema integrado, en el otro se actúa en función de los intereses locales. Este argumento encierra una advertencia: la ausencia o ineficacia de las regulaciones o instituciones encargadas de preservar la igualdad jurídica de los países favorece el ejercicio del poder “duro” y la expansión de los recursos del país preponderante.
Los efectos onerosos de la interdependencia económica pueden conducir al aumento del conflicto internacional, los beneficios de una interconexión económica simple puede favorecer la reducción de conflictos.
Conclusión: mayor sensibilidad ante las particularidades de la disparidad
Según las mayoría de las áreas de estudios, los efectos negativos de la disparidad pueden ser mitigados: a) cuando las relaciones de preponderancia están reguladas por instrumentos distintos al mercado; b) si los beneficios colectivos prevalecen sobre los unilaterales, y c) el proceso de interdependencia conduce a una coordinación compartida de las políticas regionales.
El nuevo regionalismo
3.- Dimensiones de una estrategia no tan nueva
La promesa del nuevo regionalismo puede resumirse en una sola frase: ordenar las políticas latinoamericanas de inserción a la economía internacional. Naturalmente, no todas las iniciativas responden a sus recomendaciones: la distancia entre las doctrinas y las decisiones se es en este caso como resultado de las especificidades nacionales o del esquema, además de las ocasionales deficiencias en la prospección de las políticas.
Concepto y líneas de acción
Para definir la nueva estrategia de integración, la literatura de especialidad ha empleado alternativamente los conceptos de “nuevo regionalismo”, “regionalismo abierto”, “regionalismo hacia fuera” e “investigación profunda”.
La principal doctrina, el regionalismo abierto. Reynolds, Thoumi y Wettmann (1993), lo identifican con un “conjunto de mercados dinámicos, integrados a la economía internacional mediante la progresiva eliminación de las barreras al intercambio comercial, encaminadas a incrementar el acceso social al mercado”. La CEPAL , por su parte, propone vincularlo al modelo exportador a través de la armonización de la “interdependencia nacida de acuerdos de carácter preferencial y aquella impulsada por las señales del mercado, resultantes de la liberalización comercial en general”.
El nuevo regionalismo, prescribe la necesidad de combinar la liberalización de bienes, servicios y capital, con la armonización de los regímenes comerciales de los países miembros.
Otro concepto en boga es la integración profunda. Según Lawrence, mientras la integración superficial de los años de 1950-1970 favorece el incremento del comercio internacional sin afectar la autonomía decisional de los países miembros, la integración profunda promueve la interdependencia regida por las fuerzas de la internacionalización y subsiguiente reducción de la brecha entre las políticas nacionales. Cuatro son las políticas de esta estrategia: menores diferencias en estándares y sistemas de producción, estabilidad de los mecanismos gubernamentales; erradicación de barreras arancelarias y no arancelarias de los mercados importantes, y supresión de las trabas al comercio de servicios.
Estudio del Banco Mundial, Schiff y Winters utilizan indistintamente los términos de regionalismo “más barato” e integración “profunda”, entendiendo este último como una escueta ampliación de los instrumentos liberalizados. 1) vincular los acuerdos de interpretación al fomento de la competencia; 2) preferir los acuerdos Norte-sur por su mayor contribución la bienestar; 3) inscribir explícitamente las reformas económicas y políticas para incrementar la credibilidad de las iniciativas; 4) hacer depender los beneficios políticos de la eficiencia del proceso de integración; 5) estimular la cooperación regional mediante instrumentos diferentes a la discriminación comercial; 6) prestar atención a los costos de transacciones en la operación de los acuerdos regionales; 7) asociar los efectos fiscales de la integración a la realización de las reformas en el sistema tributario y 8) no buscar una exclusiva adaptación a la OMC , sino considerar en primer lugar los criterios de desarrollo nacional.
El diseño de políticas define una primera limitación analítica. Desatender la retroalimentación de sus postulados las lleva a depender de premisas establecidas y a concentrarse en los problemas de aplicación y de perfeccionamiento estadístico.
En su lugar se postula una integración horizontal de continuo ensanche y convergencia con la OMC. Calificada
El foro de cooperación Económica Asia-Pacifico, promueve la interdependencia regional mediante instancias consultivas, no negociadoras y no vinculantes, caracterizadas por “liberalización exterior a los bloques comerciales” y la completa consistencia con la OMC , donde existen varios acuerdos de integración formal, instituciones destinadas a promover la interdependencia regional y una nada desdeñable experiencia de medio siglo.
Nuevo regionalismo vs. Multilateralismo
GATT, representan la principal referencia de la reglamentación del comercio entre países industrializados y en curso de desarrollo.
Sus estipulaciones prevén: a) en las uniones aduaneras, que los aranceles y las restricciones impuestos a terceros países no deben ser ni mayores ni más restrictivos que la incidencia general de los aplicados antes de la definición del arancel externo común; b) en las zonas de libre comercio, que los aranceles se eliminen con respecto al comercio de productos de origen; c) en ambos, que los calendarios de liberalización se sujeten a plazos razonables de tiempo.
El Comité de Acuerdos Comerciales Regionales con el objetivo de poder revisar periódicamente las contradicciones o violaciones de los acuerdos regionales.
Unión Aduanera vs. Área de libre comercio
En el caso del país con elevados niveles de especialización y generalmente orientado hacia el comercio internacional, se recomienda integrar una zona de libre comercio, ya que el arancel externo común podría incrementar el precio de gran parte de sus importaciones.
La unión aduanera se identifica con una etapa superior a la zona de libre comercio, para la creación de un mercado común, seguido de la unión económica y la integración política.
La estrategia de sustitución de importaciones, estimula la creación de zonas de libre comercio y su mayor autonomía conceptual. Este cambio implica la revisión de los significados de la zona de libre comercio, a la cual se le atribuye como características el ser más liberal, flexible y compatible con el multilateralismo.
La falta de igualación de los precios de los bienes importados incita una dinámica de competitividad que empuja los aranceles externos del país más protegido “hacia abajo”. Una zona de libre comercio, el país con las barreras más elevadas tiende a reducir los aranceles hacia terceros una vez que decae la influencia política de sus industrias de importación.
En todos los casos subyace la idea de que la zona de libre comercio reduce los riesgos de la desviación de comercio. Existe un vinculo claro entre las formas de integración y la desviación del comercio, o que el creciente número de acuerdos impide resultados concluyentes al modificar continuamente los equilibrios y las estructuras económicas.
El MCCA, la CAN , y el MERCOSUR comparten la conformación del arancel externo común.
Institucionalidad en la integración
La ruptura entre el nuevo y el viejo regionalismo comprende la dimensión institucional de los procesos de integración.
Integración concéntrica
La homogeneidad en los niveles de desarrollo permite a cada país hacer concesiones a las importaciones esperando compensar su crecimiento por medio de mayores exportaciones.
Puede ser dicho que la sustitución del requisito de paridad por el socio natural está a la base de la imposición de un sentido estelar a la intensificación de las interdependencias hemisféricas.
4.- Relación con las reformas estructurales
El Consenso de Washington, acentúa una disciplina fiscal, la privatización del sector público, la liberalización del comercio y del capital doméstico, además del tratamiento nacional a las inversiones extranjeras y del tipo de cambio más libre.
Disciplina fiscal y dependencia frente a los aranceles
La disciplina fiscal, más trascendental de las políticas macroeconómicas del modelo “hacia fuera”, tiene por meta tradicional reducir el déficit público para controlar el endeudamiento y los brotes de inflación.
La deficiente recaudación fiscal impide el ahorro y provoca que el control del déficit se apoye en los ingresos de la privatización y en el flujo de inversiones productivas.
El peso económico de la deuda latinoamericana es bastante inferior a de otras regiones en desarrollo, como porcentaje del ingreso nacional bruto. El grupo de más baja dependencia incluye sólo a tres países, donde la liberalización arancelaria exige una adaptación tributaria relativamente menor.
Una alternativa para reducir los niveles de dependencia arancelaria es la traducción de los impuestos directos en indirectos. A esto se agregan los compromisos en materia de desgravación: los acuerdos de libre comercio.
Otro problema sobre todo las pequeñas economías, es la frecuencia con que la dependencia arancelaria aparece asociada al déficit fiscal y los desequilibrios en la balanza de pagos.
En cierta forma implica el regreso bajo otras formas y realidades a la sensibilidad del “viejo” regionalismo por los problemas sistemáticos y a su capacidad de adoptar políticas flexibles, atentas a determinantes del menor desarrollo económico.
Política de privatización
La política de privatización se considera básica para el despliegue de la reestructuración económica, la reconversión industrial por el incremento y la estabilidad macroeconómica. La teoría económica no garantiza que la eficiencia económica mejore en todo o en parte como resultado de la privatización.
Para revertir esta situación, sería necesario incrementar el atractivo del mercado regional mediante incentivos que incluyan el desarrollo en infraestructura, una adecuada política de compras gubernamentales y la creación de empresas regionales, la consolidación de las prácticas transnacionales reduce los márgenes de maniobra para la aplicación de alternativas heterodoxas.
Inversión extranjera directa y el sector externo
El otorgamiento de trato nacional a la IED se institucionaliza en la mayoría de los países de América Latina a partir de la década de 1980.
Su arribo a América Latina comporta dos etapas: la primera fase se caracteriza por la adquisición de las empresas estatales, empezando por las mejor posicionadas desde el punto de vista de la eficiencia o el control de mercado. La segunda y más prolongada, se orienta a la industria manufacturera de exportación, sobre todo pasiva o maquiladora.
En América Latina del Sur, por el contrario, la IED se dirige principalmente a las fuentes de producción de materias primas, como el petróleo, el gas y la minería en general, y el sector de servicios.
Política cambiaria
Otro modelo de referencia es la unión monetaria, no tiene efectos positivos garantizados, ya que depende del grado de movilidad del trabajo, de la apertura económica recíproca y la diversificación industrial de una región.
La eliminación casi completa o completa de la conversión de monedas puede permitirle a América Latina la estabilidad cambiaria y mejores condiciones para el intercambio comercial y los flujos financieros.
A modo de resumen
Promesa económica aparece subordinada a las reformas estructurales y a la inserción al mercado internacional.
Ausencia de tratamiento especial a las economías de menor desarrollo; rechazo los mecanismos de cooperación o de sistemas de compensaciones; definición de las ventajas administrativas en función de concesiones sobre todo arancelarias, y políticas económicas que contribuyen a la desarticulación de los esquemas.
III. Los procesos de integración formal
5.- Desempeño de las uniones aduaneras latinoamericanas
Todas las iniciativas regionales transitan por el ámbito de las reformas estructurales y la transformación del mapa de las relativas interdependencias en función del regionalismo hemisférico o la irradiación del TLCAN.
Los tres esquemas de integración más importantes –el MMCA, la CAN y el MERCOSUR.
Mercado Común Centroamericano
El 13 de diciembre de 1960, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua suscriben el Tratado General de Integración Centroamericana por el cual se crea el MCCA.
La carta fundacional hace explicito el componente identitario del unionismo centroamericano, en particular que los Estados del Istmo contribuyen “partes disgregada de una misma nación”.
El MCCA hasta la década perdida
El MCCA cuenta con una estructura institucional que da amplia cobertura a las distintas facetas de su unión aduanera. El órgano superior directivo está a cargo del Consejo Económico, integrado por los ministros de Economía de cada país miembro; el Consejo Ejecutivo, por su parte, pretende imprimir eficacia decisional al esquema apoyándose en las políticas elaboradas por la Secretaría de Integración Económica Centroamericana, el Banco Centroamericano de Integración Económica tiene por misión contribuir al financiamiento del desarrollo industrial equilibrado de los países miembros, el Tratado General se concentra en la integración productiva; la supervisión de los asuntos monetarios es competencia de la Cámara de Compensación Centroamericana y el Consejo Monetario Centroamericano. Un acuerdo entre los bancos centrales centroamericanos suscrito en 1961, establece como principal meta de la CCC la facilitación de los pagos y el uso de las monedas centroamericanas para el intercambio comercial.
El principal objetivo del MCCA, la creación de un mercado ampliado, es previsto como la perfección automática de una zona de libre comercio y la adopción de un arancel externo común en cinco años.
Producto de la liberalización arancelaria y las facilitaciones monetarias, entre 1960 y 1965 el comercio intra-grupo registra una de las progresiones más destacadas de su historia; de sólo 33 millones de dólares pasa a 12 millones, un número de 430 por ciento.
El comercio de manufacturas, que inicialmente abarca a 41 por ciento de las transacciones, el final del periodo representa 88 por ciento del total de la producción posicionando a este mercado como alternativa viable para la industria de valor agregado.
Los desajustes presupuestarios y el déficit de la balanza de pagos llevan a los países a modificar la normativa sobre desgravamen y a elevar los aranceles de los productos centroamericanos. Estas convulsiones también alimentan o se confunden con otros factores, la depresión del mercado centroamericano y sobre todo la crisis de la deuda. Como consecuencia, el proceso de integración es sustituido por estrategias de alcance bilateral, lo cual anula los avances en materia de liberalización intra-grupo y definición del arancel externo común.
Reforma del esquema y desempeño exportador
Puede hacerse eco de una tendencia relativamente uniforme hacia la recuperación económica y política. El relance del MCCA toma lugar en 1991 mediante la adopción del Protocolo de Tegucigalpa, a través del cual los gobiernos reforman la Carta de San Salvador, instrumento constitutivo de la ODECA. Sus líneas de acción disponen la reactivación del arancel externo común y la liberalización comercial.
Poco después, el Protocolo de Guatemala firmado en 1993, impulsa la práctica totalidad de los objetivos del Tratado General: los programas de libre comercio y de unión aduanera, la movilidad de factores, la integración monetaria y la estrategia de relaciones exteriores del esquema.
Promovida por estas políticas y el avance en la reestructuración económica, la liberalización intra-grupo retoma el paso superando en su trayecto los altibajos ocasionados por la crisis del peso mexicano en 1995 y el estancamiento de la economía estadounidense entre 2001 y 2003
La participación del mercado centroamericano en el total de las exportaciones pasa del 16.0 por ciento en 1990 a 28.3 por ciento en 2002.
La participación norteamericana retrocede ligeramente a causa del estancamiento estadounidense y la persistencia de los obstáculos a las importaciones en ese mercado.
El contenido importado de las exportaciones totales aumente en torno a 40 y 44 por ciento, en le caso de la maquila y la zona franca.
El proceso es compensado por la producción maquiladora de prendas de vestir, con un crecimiento acumulado entre 1995 y 2002 de 136.8.
Disparidades intra-grupo
Estas tendencias se combinan con un hecho interno importante en el ámbito en la capacidad exportadora de los miembros. En su conjunto, estos indicadores muestran que la relativa paridad económica ya no constituye la principal característica de acuerdo más antiguo de América Latina.
Creación de la unión aduanera
La uniformización de los aranceles externos, central para la creación de la unión aduanera centroamericana, representa el talón de Aquiles del proyecto. Las listas de excepciones incluyen productos importantes, como textiles, confecciones, calzado, llantas y algunos productos agrícolas.
El efecto de perforación que tienen los acuerdos con terceros países diluyen la diferencia entre las concesiones intra-grupo y las otorgadas a países como México y Estados Unidos. El caso del Tratado de Libre Comercio Estados Unidos-Centroamérica es ilustrativo de este problema. Los miembros del MCCA perciben al acuerdo como una fuente de estímulo para la IED y la oportunidad de mejor acceso para sus productos de exportación más importantes, textiles y vestimenta.
Las disposiciones iniciales del CAFTA permiten a Centroamérica la profundización de la integración zonal y fortalecimiento jurídico de sus instrumentos, implica la continua erosión del AEC centroamericano.
La liberalización arancelaria prevista en estos acuerdos provoca que el AEC se aplique montos de comercio cada vez más reducidos. La unión aduanera centroamericana se transforma en un instrumento superfluo, donde las instituciones del esquema se ven desplazadas por una dinámica que privilegia la forma de integración comercial en desmedro de la construcción comunitaria.
Comunidad Andina de Naciones
El Acuerdo de Cartagena es suscrito por Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Firmado el 25 de mayo de 1969 se presenta como un proyecto subregional de la ALALC, aunque le confiere mayor identidad el énfasis en la harmonización de las políticas nacionales y la coordinación de los planes de desarrollo, opuesto al enfoque comercial de este último.
Son significativos los antecedentes históricos, empezando con la Gran Colombia, la unión de Colombia, Ecuador y Venezuela en una república centralista entre 1819 y 1829, así como la efímera Confederación Perú-Boliviana de 1836 a 1839.
La Guerra del Pacífico, la primera con propósitos de conquista territorial en Hispanoamérica, pone una alto a este movimiento unionista hasta mediados del siglo XX. Luego de la Segunda Guerra Mundial, los antiguos miembros de la Gran Colombia firman el 29 de Octubre de 1948 la Carta de Quito, incluyen el reconocimiento de “vínculos especiales que unen entre sí a los Estados hispanoamericanos por su comunidad de origen y cultura”. El documento da nacimiento a la Organización Económica Grancolombiana, uno de los antecedentes cercanos del Acuerdo de Cartagena.
El modelo Andino
Uno de los objetivos centrales del Acuerdo de Cartagena o grupo Andino, la creación de una unión aduanera, se compone de dos medidas: a) la liberación del intercambio comercial, empezando por la disminución de los gravámenes y restricciones existentes entre los países miembros, y b) la creación de un arancel externo común con una primera etapa consagrada al establecimiento del arancel externo común. Proponen el trato diferencial de los países de menor desarrollo relativo y la armonización de políticas nacionales.
Entre sus disposiciones figura el Régimen Común de Tratamiento a la Capital y Tecnología Extranjero. La Programación Conjunta para el Desarrollo Industrial, “el elemento innovador por excelencia” de la integración andina, se concentra en tres industrias: metalmecánica, petroquímica y automotores. El esquema se dota de una serie de convenios encaminados a reforzar la subregión en los campos científico, cultural y educativo; en el socio-laboral y en la salud.
Se multiplican las violaciones a los compromisos para controlar los desequilibrios externos y estimular el comercio generador de divisas, necesarias para el servicio de la deuda.
Reforma del Acuerdo
Junto con la recuperación económica de finales de los años de 1980, los gobiernos disponen la reactivación del esquema a través de acuerdos sucesivos, adaptando el esquema a los cambios registrados en el contexto internacional. El Protocolo de Quito, acerca de los posiciones de los países en torno a la líneas generales e seguir; en la Reunión de Galápagos de 1989 los países adoptaban el Diseño; el Acta de Ls Paz , de la aceleración de los calendarios para conformar la zona de libre comercio andina, y el acta de Barahona anuncia la apuesta en marcha de la zona de libre comercio a partir de 1992.
La definición del arancel externo común se prevé para 1995. El nuevo enfoque domina la percepción de un proceso guiado por le mercado y no por las políticas, cambio de estrategia que se refleja en la decisión del Acta de Trujillo y el Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena.
En 1995, el Acta de Quito establece las directrices de la reforma institucional del acuerdo, reciben mayor énfasis los mecanismos intergubernamentales y la racionalización del esfuerzo institucional mediante la incorporación de todos los órganos de la CAN al Sistema Andino de Integración. El Consejo Presidencial Andino, tiene por función definir las políticas subregionales, orientar el proceso y evaluar sus resultados. La Secretaría General, hereda el carácter ejecutivo de la Junta del Acuerdo de Cartagena y sus funciones de administración del proceso andino, supervisión del cumplimiento de los compromisos y elaboración de Decisiones.
Creación de la unión aduanera
La CAN todavía percibe al AEC como un instrumento idóneo para el logro de metas comerciales, tales como, la ampliación definida del mercado; la estabilidad en el mediano plazo; la eficiente y más estable administración del arancel; la mejora en las condiciones de competencia mediante la reducción de las diferencias arancelarias; la mayor capacidad negociadora en la perspectiva del ALCA; la preparación de políticas arancelarias más sofisticadas, y el incremento de la confianza en la zona andina.
A las listas de excepción nominales se añaden otras bajo justificaciones diversas: a) Lista de Ceros, denominación con la que se conoce el tratamiento especial de productos que están sujetos a acuerdos internacionales, vinculados con la salud, la educación y los medios de comunicación; b) Nomina de bienes No producidos; c) Programa Automor, para la protección en máximo 35 por ciento para bienes finales del sector en tres países; d) régimen de suspensión y devolución de impuestos a las importaciones que se incorporan como insumos en productos finales andinos.
Estrechez del mercado
Gran parte del desarrollo del modelo andino se deriva del hecho de que la CAN representa intereses secundarios. Éstos “ven como una mayor oportunidad del mercado interamericano” e incluso “el MERCOSUR representa para la mayoría una oportunidad más clara y accesible que el propio mercado común originado en el Acuerdo de Cartagena”
Cabe recordar que la proliferación de iniciativas extra-grupo, hizo que el mandato original del Acuerdo, que impedía la realización de acuerdos separados sin la autorización del grupo. Como el Grupo de Tres, con provisiones simultáneas dentro de una compleja asignación de competencias.
Mercado Común del Sur
El Tratado de Asunción, mediante el cual se instituye el Mercado Común del Sur, fue suscrito el 26 de marzo de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Contrario al MCCA y la CAN, los antecedentes del MERCOSUR están polarizados por el antagonismo de los dos socios mayores de la agrupación. El cambio de actitud se observa en el intento argentino de organizar el Congreso Lsatino-Americano de 1918. Su objetivo era articular la región bajo la lógica de su neutralidad durante la Primera Guerra Mundial.
El segundo intento, de mayores consecuencias, es propuesto por Argentina, Chile y Uruguay, además del Brasil en la década de 1950 y está a la basa de la ALALC. El Tratado de Montevideo de 1960 comprende al conjunto de los países de América Latina con excepción de Centroamérica.
El objetivo no es el libre comercio entre los signatarios, sino la gradual generalización de las concesiones comerciales acordadas por los acuerdos bilaterales y plurilaterales mediante la Preferencia Arancelaria Regional, la PAR consiste en una reducción de los aranceles aplicados a terceros países, considera tres categorías: a) países de menor desarrollo relativo; b) países de desarrollo intermedio; y c) demás países.
Características y desempeño del MERCOSUR
A su creación, el MERCOSUR adopta una estrategia desarrollista que ve en el crecimiento de los mercados una condición para la integración y desarrollo económico con justicia y equidad social. La conclusión del AEC, por su parte, destinada a mejor la competitividad externa y promover las industrias de escala, es prevista para el primero de enero de 1995. Otra política importante del Tratado de Asunción es la coordinación de políticas macroeconómicas, con un avance gradual en función del establecimiento de la zona de libre comercio y la unión aduanera. Para la ejecución y administración del esquema se crean dos instancias: el Consejo del Mercado, órgano superior integrado por los ministros de economía y relaciones exteriores, y el Grupo Mercado Común.
Los órganos establecidos, se agregan cuatro: la Comisión de Comercio. La Comisión Parlamentaria Conjunta, el Foro Consultivo Económico Social y Secretaría Administrativa del MERCOSUR.
Creación de la unión aduanera
El Protocolo de Ouro Preto propuso priorizar la “consolidación” del AEC mediante una estructura arancelaria distributiva entre 0 y 20 por ciento. La inestabilidad económica del núcleo de la agrupación ocasiona el empleo unilateral de barreras comerciales.
En la actualidad las listas de excepciones incluyen: a) grupos de excepción para bienes de capital; b) listas de excepciones nacionales con vigencia hasta el 2010; c) alícuota sobre todas las importaciones de bienes de capital; d) los regímenes domésticos para la industria automotriz; e) la preservación de las preferencias arancelarias negociadas por la agrupación con terceros países.
6. Ensayos Sudamericana de Naciones
Comunidad Sudamericana de Naciones
El Área de Libre Comercio de Sudamericana fue propuesto por el MERCOSUR a los países de la CAN a finales de 1995. En marzo de 1999 se firma el Acuerdo de Preferencias Arancelarias.
La Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana aprobada en 2000. Sus objetivos se refieren a 12 ejes geográficos en particular MERCOSUR-Chile, países endinos, la Multimodal OrinocoAmazonas-Plata y la zona Alegre-Jujuy-Antofagasta.
En 2001 se retoma la agenda grupal para la preparación del ALCSA en reuniones que tratan sobre los alcances, los cronogramas y la protocolización del futuro acuerdo, la Resolución 59 del XIII Consejo de Ministerios de la ALADI del 18 de diciembre de 2004 aprueba el Tratado de Complementación Económica entre Comunidad Andina, el Mercosur y Chile.
Cunado se crea la Comunidad Sudamericana de Naciones. La Declaración del Cuzco, suscrita por los países del MERCOSUR, la CAN, Chile, Guyana y Surinam, se plantea los siguientes objetivos: a) concertación y coordinación política y diplomática; b) perfeccionamiento de la zona de libre comercio MERCOSUR CAN-Chile, al cual se asociarán Guyana y Surinam; c) integración física, enérgetica y de comunicaciones; d) armonización de políticas de promoción de desarrollo rural y agroalimentario; e) transferencia de tecnología y cooperación horizontal en materia científica, de educación y cultura; f) interacción entre empresas y la sociedad civil.
La CSN pretende basarse en la “institucionalidad existente” y “sin que implique nuevos gastos financieros”. La ALADI, su principal marco institucional, representa sobre todo un espacio de preferencias bilaterales y plurilaterales que carece de competencias para hacer acatar sus compromisos, constituirse en un esquema formal de una selección o gran parte de los instrumentos del MERCOSUR y la CAN
El área de libre comercio de las Américas
Desde la perspectiva latinoamericana, la creación del ALCA puede verse como una respuesta perentoria a algunas tendencias críticas de finales de la década de 1980, la desigual competencia por la atracción de las inversiones extranjeras, el difícil acceso a mercados desarrollados y la marginación de América Latina de la política de grandes bloques económicos.
La respuesta pretende revertir ese contexto mediante la promoción de las inversiones extranjeras, la transferencia de tecnología, la especialización industrial y el acceso estable al mercado estadounidense. En la lógica de los bloques económicos, el acuerdo hemisférico representa una opción inédita por sus dimensiones, un mercado de aproximadamente 800 millones de consumidores, el mayor del mundo.
Evolución de la propuesta hemisférica
El proyecto empieza a delinearse en 1988 con la adhesión de Estados Unidos a la estrategia de las zonas de libre comercio con amplia cobertura temática. Presenta junto con Canadá al GATT la recientemente concluida Área de Libre Comercio bilateral (ALCCEU).
La primera materialización del proyecto son los créditos LA, otorgados al financiamiento de la deuda externa de Bolivia, Colombia y Chile. La segunda es la creación del primer tratado de libre comercio Norte-Sur del hemisferio, él TLCAN.
El documento establece 23 áreas de interés relativas a la democratización, educación, medio ambiente, lucha contra la pobreza. El Capítulo 9, titulado "Promoción de la Prosperidad Mediante la Integración Económica y el Libre Comercio", se consagra a la creación del ALCA.
Elegibilidad estadounidense
Estados Unidos plantea varias condiciones para la realización de acuerdos de libre comercio. La Sección 202 incluye una serie de reformas que guardan similitud con las reformas estructurales de América Latina: eliminación de los subsidios a las exportaciones; reciprocidad en el acceso a mercados; membrecía de la OMC; disciplina fiscal.
En adición a los requisitos antes expuestos, los países deben comprometerse en favor de la democracia; luchar contra la corrupción y el narcotráfico; permitir el acceso equitativo a los mercados; lograr avances significativos en la apertura comercial; representar interés económico para Estados Unidos mostrar estabilidad macroeconómica; adoptar políticas en favor de la economía de mercado; no pretender tratamiento especial para el menor desarrollo; no tener disputas pendientes con Estados Unidos en materia laboral o de expropiación; y adoptar políticas sobre derechos de los trabajadores y protección ambiental consistentes con los criterios del TLCAN.
Durante esta fase del proyecto hemisférico existe la duda de y que el requisito de la importancia económica para Estados Unidos' implica la exclusión de gran parte de los países.
El formato de las negociaciones
Entre 1995 y 1998, los grupos de trabajo recaban la información necesaria de cada país en doce disciplinas comerciales: acceso a mercados, solución de controversias, procedimientos; aduaneros y reglas de origen, inversiones, normas y barreras técnicas, medidas antidumping derechos compensatorios, medidas sanitarias y fitosanitarias, economías pequeñas, compras del sector gubernamental, propiedad intelectual, servicios, y políticas de competencia.
La matriz resultante se convierte en el primer documento de trabajo para la definición de las bases negociadoras del ALCA.
El aspecto que genera mayores discrepancias entre las delegaciones se refiere a las fases de la negociación, por cuanto implica el desglose o, en su defecto, la negociación conjunta de las disciplinas comerciales. El MERCOSUR hace una propuesta de tres fases:
En la primera se incluye procedimientos aduaneros; normas y obstáculos técnicos, y medidas sanitarias y fitosanitarias.
En la segunda fase, acceso a mercados; inversiones; normas y obstáculos técnicos; medidas sanitarias y fitosanitarias; subsidios, antidumping y derechos compensatorios compras gubernamentales; servicios; propiedad intelectual, y solución de controversias.
En la tercera fase, desgravamen arancelario; procedimientos aduaneros y normas de origen inversiones eliminación de subsidios; acceso de los servicios; adopción de políticas hemisféricas en materia de competencia, y armonización de otras disciplinas.
Las diferencias entre las delegaciones se allanan sobre todo con el acuerdo Clinton-Cardoso de finales de 1997, cuando se adoptan tres criterios generales:
a) Negociación simultánea de temas y sectores según el procedimiento de la Ronda Uruguay
b) Gradualidad del proceso en función del tiempo que necesite cada disciplina
c) Búsqueda de equilibrio entre las posiciones nacionales como instrumento de conciliación de la heterogeneidad de intereses.
Las negociaciones formales se inician en 1998 por parte de nueve comisiones negociadoras y tres comités consultivos, asesorados por la Comisión Tripartida, conformada por la OEA, la CEPAL y el BID.
Bilateralismo implícito
La composición intergubernamental de los grupos de trabajo y sus herederas, las comisiones negociadoras, promueven con su dinámica el bilateralisrno implícito con Estados Unidos. El intercambio de concesiones comerciales persigue dos objetivos: de un lado, mejorar el acceso al mercado estadounidense y de otro, la apertura de los mercados latinoamericanos a las exportaciones del país del Norte.
En octubre de 2003, los ministros de 15 países se reúnen en Estados Unidos con objeto de hacer frente a esta inminente postergación y proponen la idea de un piso común del ALCA, donde los niveles de compromiso puedan definirse con base en los intereses y las decisiones de cada país o grupo de países.
En los temas en los cuales podría lograrse un nivel importante de concesiones, Estados Unidos propone establecer acuerdos de cobertura geográfica parcial, los cuales se destinan a la conformación de un 'segundo piso', ya concluidos con Chile, los cinco integrantes del MCCA, República Dominicana y en proceso de negociación con Colombia, Ecuador y Perú. De esta manera, el bilateralismo implícito de la fase preparatoria es sustituido por uno explicito que materializa las concesiones arancelarias sin contrapartidas importantes del lado estadounidense.
IV
Operación de las preferencias y comercio administrado
7. Del bilateralismo al sistema radial: el caso de México
La principal modalidad de superación de las preferencias grupales han sido los acuerdos de alcance bilateral. Esta política precede la creación de los acuerdos de integración, aunque a partir de 1960 se ha renovado periódicamente hasta adquirir con el Tratado Bilateral Argentina Brasil, el ALCCEU y los tratados de libre comercio inspirados en el TLCAN el carácter de programas de integración.
Evolución del bilateralismo latinoamericano
Los primeros acuerdos bilaterales remontan a los primeros años de la Independencia, cuando las nuevas repúblicas hispanoamericanas concluyen tratados separados de 'amistad, comercio y navegación' con el Reino Unido y con Estados Unidos.
Los acuerdos anteriores a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) se caracterizan por su incompatibilidad, basados en nomenclaturas ad hoc o referencias globales a los productos beneficiarios de las preferencias.
Entre 1962 y 1980, periodo en sus inicios caracterizado por la búsqueda de desarrollo industrial en la mayor parte de los países, estos acuerdos persiguen el desarme positivo y preferencial con amplias listas de excepciones.
Categorías de los acuerdos
Con la creación de la ALADI en 1980 se inicia el bilateralismo de estructura compatibilizada, más flexible en SAIS- objetivos conforme a su identidad como acuerdo preferencial.
Entre 1980 y 1985 se firman 30 acuerdos de Renegociación del Patrimonio Histórico de la ALALC y dos AGE bajo la denominación genérica de Acuerdos de Primera Generación (APG).' La mayor parte también tiene por ejes a Argentina, Brasil y México, referidos a industrias con alto valor tecnológico.
La crisis de la deuda determina que estos acuerdos tengan una función restrictiva, cuando no superficial en el intercambio de bienes. En paralelo, la búsqueda de liquidez y la necesidad de controlar el déficit comercial con las economías mayores de América Latina, principalmente Brasil, inician así el proceso de reorientación del comercio hacia los mercados desarrollados en desmedro de la vinculación latinoamericana.
La cobertura arancelaria de los ACE es comparativamente más amplia que los APG e incorpora medidas de cooperación y complementación económica.
Justificaciones teóricas
La justificación teórica de los acuerdos creados en los años de 1990 suele enmarcarse dentro del regionalismo abierto, oficial en gran parte de América Launa desde la Cumbre Iberoamericana celebrada en junio de 1994.
Según Krugman, el número de acuerdos comerciales tiene dos efectos posibles: incrementa el bienestar porque se acerca a la situación óptima de libre comercio general, u ocasiona perjuicio porque aumenta el arancel óptimo, más elevado cuanto mayor sea un bloque económico. Bajo esta presunción, el vínculo entre el aumento del bienestar y el número de acuerdos comerciales se describe como una curva 'V', donde el estado óptimo corresponde a una zona de libre comercio única; el segundo óptimo ocurre cuando los acuerdos se multiplican hasta sumar veinte, cifra que simboliza un mundo altamente segmentado; la situación más perniciosa, sin embargo, se da cuando existen sólo tres bloques
La segunda hipótesis se origina en la estrategia aeronáutica de maximización del tranco aéreo en torno a un aeropuerto central conocida bajo el término de hubo-and-spoke system Fue utilizada por primera vez en la literatura económica por lipsey y Smith, Kowalczk y Wonnacott, a fin de modelar los efectos económicos del bilateralismo estadounidense sobre la economía canadiense.
♦ La primera conclusión a la que arriban estos estudios es de carácter clásico: los esquemas radiales son menos eficientes comparados con las agrupaciones plurilaterales
♦ La segunda conclusión establece una salvedad: los países eje concentran una serie de ventajas en detrimento de los países periféricos como producto de su posición central en la administración de las preferencias.
Para el examen de esta afirmación consideremos el referido caso de México. Sus características nos permitirán evaluar la múltiple membrecía de acuerdos comerciales:
a) Desde la perspectiva de los beneficios para el país central
b) A partir de su objetivo explícito, la diversificación de los mercados de exportación.
La concentración en un mercado exportador
El elevado crecimiento del comercio exterior mexicano justifica la estrategia mexicana de inserción a la economía internacional a través de acuerdos de libre comercio, en particular el TLCAN. El proceso de reestructuración económica iniciado en los años de 1980.
A esta incertidumbre analítica se agrega el hecho que el 'éxito' exportador se compone de diversos elementos, no todos benéficos.
Uno de ellos es la concentración en un solo mercado. Ya de por sí elevada a principios de la década, la participación de las exportaciones hacia Estados Unidos en el total de las ventas registra en adelante niveles que potencian el ajuste de la estructura productiva mexicana a las solas condiciones imperantes en la economía del Norte..
Son varios los factores que explican esta ausencia de diversificación:
♦El primero está dado por la proximidad geográfica y la inusitada expansión de la economía estadounidense en la década de 1990.
♦El segundo se refiere a la industria emblemática de la relación bilateral, la maquila.
Esto se combina con la importancia que tiene la IED de ese país para la industria y •la balanza de cuenta corriente de México.
Otro factor de la concentración en un solo mercado se origina en las características de la exportación no-maquiladora. Su déficit crónico se explica sobre todo por la dependencia frente a las importaciones de bienes de capital, en su mayoría de Estados Unidos. A esto contribuye el problema del paralelismo productivo con otros países de América Latina, el cual determina la escasa demanda latinoamericana de petroquímicos, productos agropecuarios y extractivos.
Diversificación de mercados mediante acuerdos bilaterales
La concentración bilateral ha promovido en México la creación de incentivos a la diversificación de mercados, en particular mediante acuerdos comerciales. La mayoría de los convenios bilaterales se concluye con América Latina, mientras que los tratados con la UE y la EFTA pueden considerarse plurilaterales.
Entre 1990 y 2003, la absorción de las exportaciones mexicanas por parte del Grupo de Tres (Colombia y Venezuela, además de México) pasa de 0.92 a 0.51 por ciento, recuperándose entre 2001 y 2002como consecuencia del estancamiento de la economía estadounidense.
Si bien en la mayoría de estos casos se observa excedentes comerciales, el sector externo tiende a una integración cada vez más estrecha con la economía estadounidense.
El elevado correlato de las exportaciones a la UE, ligeramente superior al coeficiente que presentan las ventas al Canadá, permite redondear la dependencia del sector externo frente a la demanda de los países desarrollados.
Para revertir este fenómeno, las estrategias productivas nacionales deberían afectar su propia estructura en función de mercados alternativos, proceso que no pueden realizar los acuerdos por sí mismos.
La múltiple membrecía mexicana
Las zonas de libre comercio aplican las preferencias pactadas exclusivamente a los bienes elaborados en los países miembros. Su finalidad, impedir la triangulación comercial, se logra mediante la instrumentación de reglas de origen propias, no extensibles a ningún otro acuerdo. Esta función permite a las RO un papel estratégico en la administración de cada acuerdo con incidencia en los eslabonamientos productivos; la procedencia y el grado de elaboración de los insumos contenidos en el producto final, e indirectamente en las condiciones de creación y desviación de comercio.
En otros términos, a menor cobertura geográfica de los acuerdos, le corresponde un grado de atomización mayor del mercado internacional. Antes de la estimación de los costos administrativos de esta dispersión es necesario profundizar en la compleja estructura de las RO.
Medición del origen de una mercancía
El Cambio en la Clasificación Arancelaria y el Contenido Regional. El primero consiste en el 'salto' de un capítulo o partida del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías a otro según las determinaciones del acuerdo. La ausencia de un referente fijo en el cambio en los dígitos provoca la proliferación de reglas de origen específicas.
Si la mercancía no cumple con el CCA, se permite al exportador la utilización del CR. El CR confiere origen a la mercancía cuyos insumos extranjeros no violan el contenido mínimo estipulado en los tratados. Para que la mercancía califique según este método, el contenido regional expresado como porcentaje (VCR) debe ser igual o superior al CR:
VCR = VT - VMN / VT 100
Donde VT representa el valor de transacción y VMN el valor le los materiales no originarios utilizados en la fabricación de la mercancía. El coste neto emplea una fórmula idéntica ajustando e1 valor de contenido regional al porcentaje establecido por el cuerdo. El CR se utiliza principalmente en el caso de calzado, productos químicos y maquinaria.
En un caso (TLCAN), el exportador puede utilizar insumos estadounidenses en valor incluso cercano al precio del producto final; en otro (TLC Costa Rica), sólo puede emplear 50 por ciento y el restante debe ser mexicano o costarricense.
El proceso de sustitución debe estar atento a los criterios de cada mercado y no solamente a los precios internacionales más atractivos de los insumos.
Atomización del acceso a mercados preferenciales
El sistema eje-rayos mexicano desde el ángulo de perspectiva de una empresa.
Nuestro ejemplo, la industria mexicana de fibras sintéticas discontinuas sin procesar, incluidas en el capítulo 54 del SA, permite algunas venta¬jas metodológicas. Éstas son:
a) Hasta su estancamiento en 2000, representa la rama más dinámica de la industria de textiles (128 millones en 1997), a su vez uno de los más importantes del sector externo (1.577 millones de dólares en 1998 contra 670.5 millones en 1993)
b) ) Su grado de diversificación se cuenta entre :los más altos de la rama, con nichos de mercado en Estados Unidos (o el TLCAN), Argentina (ALADI), Chile (TLCMC), Bolivia (TLCMB), Costa Rica (TLCAMC-R), Ecuador (ALADI) y El Salvador (TLC-TN); c) a pesar de esto, la balanza sectorial es deficitaria (265 millones de dólares de exportaciones contra 856 millones de importaciones) y, en ese sentido, registra mayor presión para ampliar su oferta externa.
Costes administrativos
Los exportadores mexicanos solicitan a la Subdirección de Auditoria Fiscal Internacional de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) un dictamen anticipado sobre el origen de sus productos. El documento que emite esa instancia confiere credibilidad al certificado de origen ante el país importador, pero no implica una cesión de obligaciones legales.
El proceso originario en su conjunto le genera a las empresas una serie de gastos que incluyen:
a) La contratación de personal específico para el contacto con las autoridades competentes, el seguimiento del proceso de facturación, las operaciones gerenciales para ordenar y clasificar la información, y realizar el trámite' correspondiente para obtener el certificado de origen
b) Monitorear precios e insumos y, en caso de tener sustitutos imperfectos, adaptar la producción para que el producto final califique bajo diferentes RO
c) La ocasional contratación de peritos en derecho aduanal, principalmente cuando las autoridades del país importador aducen subfacturación o piden información adicional bajo esta sospecha
d) Contratar asesorías que permitan el diseño de estrategias para preservar los intereses de la industria en la negociación o revisión de los tratados de libre comercio
e) Otros costos que resultan de la múltiple membrecía, concretamente la mayor vulnerabilidad frente a errores administrativos, la información incompleta, poco fiable o dispersa, y aumento de los tiempos de respuesta institucional a causa del número de los acuerdos y sus especificidades
Algunas consecuencias
Un efecto de la proliferación de acuerdos de limitada cobertura geográfica, de reducidas proporciones aunque no por ello menos paradójico, es la inhibición de la diversificación con el fin de mantener precios competitivos.
La primera es que la múltiple membrecía representa un esquema distinto a la suma de los acuerdos o a la acumulación de los beneficios en los términos dé la liberalización que aporta cada uno.
Segundo, la abundancia de acuerdos sesga las previsiones teóricas sobre el comportamiento económico de los sistemas 'eje-rayos' y pone de relieve la dimensión administrativa de las numerosas participaciones.
La tercera conclusión se refiere a los significados que tiene la múltiple membrecía para la cabal comprensión del complejo efecto de las reglas de origen.
A diferencia de .los aranceles, que contribuyen al ingreso fiscal y afectan el consumo, en el caso de la múltiple membrecía pierden todos, empresas, consumidores y gobierno. Desde el punto de los acuerdos vigentes, estas conclusiones refrendan la necesidad expuesta en otras secciones de este libro de ampliar su cobertura geográfica.
8. Eliminación de las medidas antidumping en los acuerdos de integración
A diferencia de las reglas de origen, cuyo entramado técnico les confiere presunción de neutralidad, las medidas antidumping (AD) están sujetas a un proceso político-legal calificado frecuentemente de arbitrario.
Sus secciones reportan una tendencia importante para los acuerdos regionales Norte-Sur: los elevados costos directos e indirectos que tienen las AD en las economías menos desarrolladas.
Marco de referencia
La definición del dumping refiere el caso cuando el precio del producto que se va a exportar (en su defecto los costos de producción o el precio "justo" estimado a partir de una canasta de precios internacionales), es mayor a su precio de venta en el mercado de exportación.
SADC Art. 19 (Eliminarían de medidas antidumping), núcleo de la propuesta de reforma de las AD y marco de referencia de nuestro análisis. Éste dice que: "Cuando se establezca la zona de libre comercio y los bienes circulen en los países del ALCA fundamentalmente libres de restricciones, los países renunciarán al uso de medidas antidumping para el comercio recíproco."
Evolución de las medidas antidumping
La historia de las AD se remonta a 1904, cuando Canadá adopta la primera legislación antidumping en el mundo con objeto de contener las importaciones de acero provenientes de Estados Unidos. El argumento es que este producto se vende a un precio inferior al 'real'.
El Acta Antidumping aprobada en Estados Unidos en 1916, se declara ilegal la importación de bienes o la venta de productos importados a precios substancialmente menores al valor de transacción en los principales mercados del país productor.
El Acta es reformada en 1921 como parte del Acta arancelaria de emergencia:
En primer lugar, ya no conforman una ley criminal que provea castigos, sino que la determinación del dumping es administrada por el Departamento del Tesoro.
El segundo rasgo es la ampliación del criterio de dumping para dar cobertura no sólo a la intención de crear daño, sino a los casos de daño efectivo o potencial a una industria.
La Ronda Kennedy del GATT
La doble función de las AD según Finger aquello que son las leyes de remedio comercial, simple proteccionismo, y lo que no pueden ser, una extensión de políticas anti monopólicas.
En 1921, sólo seis países disponían de esta normativa: Australia, Nueva Zelanda, Gran Bretaña y Francia, además de Canadá y Estados Unidos.
Un relativo consenso permite la aprobación del Acuerdo sobre la Implementación del Art. VI, conocido como el Código AD. Entre sus estipulaciones figura la exigencia para la autoridad comercial de que demuestre que los productos importados ti MI la principal causa del daño a la industria nacional antes de dictaminar sobre un caso de dumping.
La nueva legislación estadounidense y la Ronda Tokio
La aprobación en 1974 del Acta de Comercio, con lo cual las AD se transforman en un instrumento abiertamente proteccionista.
Se pretende sancionar la estrategia de discriminación de precios aun en los mercados de las empresas investigadas y, más importantes, elevar el precio de referencia para determinar el dumping.
Entre la Ronda de Tokio y la Ronda Uruguay, Estados Unidos implementa tres normativas más con el fin de reforzar la protección a sus empresas: el Acta de Acuerdos Comerciales de 1979, el cual transfiere la investigación y determinación de dumping del Departamento del Tesoro al Departamento de Comercio, donde se concentran los defensores de las AD; el Acta de Comercio y Aranceles de 1984, que establece la acumulación de las importaciones de todos los países sujetos a investigación.
La Ronda Uruguay
La Ronda Uruguay (1986-1994) busca resolver las distorsiones que presenta el uso intensivo de las AD en el comerció internacional, sobre todo en materia de determinación del dumping y la discrecionalidad con la que se inician las investiga clones.
Los cambios previstos en el Anexo II del Acuerdo buscan hacer más difícil el que las autoridades establezcan la falta de cooperación de las empresas investigadas, estimular el uso de la información legítima provista por éstas y limitar el uso de la información local (GATT 1995).
En el caso de las pequeñas economías (ninguna de América Latina y casi totalidad de los Estados del Caribe), las provisiones de mínimos del Acuerdo específicamente las exime de las acciones AD; respecto a los países de menor desarrollo.
Enfoque político-jurídico
El desarrollo de las AD como un principal regulador del comercio internacional reposa en una literatura político-jurídica que tiene por común denominador la igualdad entre discriminación de precios y práctica desleal.
De estas condiciones se derivan cuatro razones por las cuales se recomienda la preservación de las legislaciones AD:
♦La primera señala que la autoridad comercial puede corregir las restricciones anticompetitivas en el mercado nacional, pero carece de competencias para realizar esa labor en otros países.
♦ La segunda advierte a su vez que la venta de un producto a precios inferiores a los costos de producción puede agotar los recursos de la empresa si no beneficia de apoyos gubernamentales, pero si beneficia de éstos la estrategia puede tener una duración indefinida.
♦La tercera, por su parte, afirma que es posible conocer en detalle las estrategias anticompetitivas en el marcado nacional, pero es bastante más difícil identificarlas en otros mercados.
Finalmente, que los competidores encuentran localmente circunstancias iguales en materia de costos de capital, leyes y regulaciones sobre las inversiones, lo cual no ocurre en el ámbito internacional, donde varían de país a país.
El argumento del desconocimiento de otros mercados presupone la existencia de una inclinación general de las empresas por el dumping, una conjetura carente de validación y que de ser cierta destruiría los fundamentos del comercio internacional.
Enfoque económico
El modelo tradicional considera una relación de intercambio comercial compuesta de una empresa monopolista (E) y dos mercados segmentados (el consumidor nacional no puede acceder a los bienes exportados), uno nacional (Mn) y el otro de exportación (Me). Se asume que las exportaciones de E son altamente sensibles al precio externo (Pe) y Mn y Me están suficiente-mente segmentados como para permitir un precio nacional (Pti) más elevado; es decir, el dumping.
La diferencia Pn - Pe ocurrirá en función del ingreso marginal en cantidades determinados por éste. La diferencia Pn > Pe incluye entre sus manifestaciones al denominado dumping permanente o depredador, aunque constituye una parte pequeña de los casos reales.
La ausencia de efectos negativos en el dumping desliza el problema económico hacia las distorsiones que generan las leyes de remedio comercial. Un primer elemento re-velador de la naturaleza de las AD es su función de sustituto de los aranceles en el control de los flujos comerciales.
Si bien las AD tienen su propia identidad, u utilización como arma proteccionista genera los mismos efectos que los aranceles: protección a la industria local en perjuicio de la ineficiencia.
Acciones AD estadounidenses contra productos latinoamericanos
En agosto de 2004, Estados Unidos mantenía abiertas 37 investigaciones antidumping contra las importaciones latinoamericanas: 14 dirigidas a productos brasileños, diez contra productos mexicanos, seis contra argentinos, una contra las ventas de Chile T también una en el caso de Venezuela.
La relación positiva entre el tamaño del país y el número de investigaciones no guarda simetría con el resultado de la investigación; la distribución de los tipos de resultado aparece como aleatoria respecto al tamaño y al número de acciones AD.
Costos directos e indirectos de las AD
Los costos de las AD pueden dividirse en dos categorías: directos (derechos AD) e indirectos (costos administrativos).
Esta forma de medir el impacto de las AD permite la equivalencia en aranceles desagregados, que en el año 1990 fue de 25 por ciento ad valorem de las importaciones de textiles, metales ferrosos, acero y televisión a color de las empresas afectadas; 30 por cierto en el caso del arroz y 40 por ciento de las importaciones de azúcar.
Las AD ocasionan perjuicio a los exportadores incluso cuando la investigación no revela prácticas desleales. En una década, la pérdida ocasionada por las AD que no demostraron dumping fluctuó entre 15 y 20 ad valorem, poniendo de relieve el otro componente de los efectos de esta normativa: los costos administrativos y sus diversas fuentes. Entre estas últimas, podemos destacar dos:
♦El primero consiste en la modificación de los precios y del comportamiento productivo sobre la base de señales contradictorias.
♦El segundo es la búsqueda de acuerdos con las empresas denunciantes.
El reverso del proteccionismo
Las investigaciones antidumping también tienen efectos costosos para el país donde se inicia el caso.
la Comisión de Comercio Internacional (ITC, por sus siglas inglesas). Según sus cálculos, la eliminación de las barreras contingentes activas en 1991, hubiera incrementado el bienestar estadounidense en 6 mil millones de dólares.
No obstante, las representaciones de ese país en las negó daciones del ALCA, en los tratados bilaterales con países de América Latina o en la OMC, no retienen de la operación de las AD, sino su costo relativamente pequeño (6 mil millones de dólares representan 0.03 por ciento del PIB nacional) y el substancial apoyo político del que benefician en el Departamento de Comercio y en el Congreso de Estados Unidos.
A estas condiciones se agregan los problemas de respuesta de las empresas latinoamericanas frente a investigaciones AD, ocasionados por las diferencias lingüísticas (el intricado lenguaje de las instrucciones de los cuestionarios estadounidenses carece de versión en español).
Las menores capacidades administrativas y, sobre todo, el mayor peso del gasto en materia de derechos AD y asistencia jurídica en el país demandante.
Disparidad intra latinoamericana
Entre 1987, cuando se inician las negociaciones de la Ronda Uruguay, y 2000, último año de la expansión del comercio exterior estadounidense, 103 correspondieron a México, 61 a la Argentina, 40 al Brasil, 11 a Colombia y Perú.
Cinco países de América Latina todavía no han iniciado ninguna investigación y otros siete las han emprendido en máximo siete ocasiones, casi una acción AD cada dos años y en general solicitada por primera vez, lo cual les confiere a los agentes económicos y gubernamentales una mínima experiencia.
Alternativas en las negociaciones en curso
Art. 15 del SADC en el tercer borrador del Tratado del
ALCA: Se reconoce que los países desarrollados Parte del Acuerdo del ALCA deberán tener particularmente en cuenta la especial situación de los países en desarrollo Parte del Acuerdo del ALCA cuando contemplen la aplicación de medidas antidumping [o compensatorias] en virtud del presente Acuerdo. Antes de la aplicación de derechos antidumping [o compensatorios] se [hará a los exportadores una propuesta de compromiso de precios o se dará oportunidad para que el país exportador elimine los programas de subvención según sea el caso.
Alternativas dentro de la normativa vigente
Aunque el reemplazo de las AD por políticas de competencia constituye una alternativa óptima, existen razones para pensar que en las actuales condiciones su implementación resulta prematura. La primera es el apoyo político del que benefician las AD en Estados Unidos, el socio del cual se esperan las mayores concesiones en la materia.
La segunda tiene que ver con las dificultades de implementar un cambio de la magnitud propuesta por el Art. 19. En las regiones donde ha tenido lugar la substitución de AD por políticas de competencia (en la Unión Europea y en la Unión Aduanera entre Australia y Nueva Zelanda).
Es importante tener en cuenta las alternativas pro-competitivas dentro de la actual estructura jurídica de las AD. Entre estas opciones, cabe destacar tres. La primera consiste en incrementar los criterios de existencia de daño.
La segunda postula elevar los requerimientos para la operación del concepto de "rama de producción nacional". La tercera, por último, introduce el concepto de "Costos implícitos" sobre una cantidad acordada por las Partes en función de un promedio demostrado y que se reste de los derechos que dicte la autoridad comercial.
Aunque la solución óptima es la sustitución de las AU por políticas de competencia, los obstáculos que encuentra esta alternativa conducen a considerar políticas menos benéficas enmarcadas en la estructura de corto y mediano plazo de las negociaciones hemisféricas y multilaterales.
